二是从制度方面提出了民生法治化。

以国家为单位来说的安全保障极大地成长起来。同样，若连security也变成了以nation为单位，作为通过构成军事力量的力实现国家安全保障而出现，保障国家的安全直接被当作保障国民或民族的安全，这逐渐引起激烈的国际性（international、也就是各nation之间的）纷争、抗争。

作为对人的安全的六大威胁，分别列举了人口爆炸、经济机会的不平等、国际间过度的人口流动、环境恶化、毒品的生产和交易，同时也不忘未作概念界定的国际恐怖主义。但让这一愿望变成绝望的危险、不安和威胁却在现实中层出不穷。粗略说来，历史的轨迹是这样的。大久保史郎：《グローバリゼーションと人間の安全保障》，载上田寛、大久保编：《挑戦を受ける刑事司法》，日本评论社2001年版。另参见拙文：《 戦う安全国家と人間の尊厳》，载《ジュリスト》第1356号（2008年）。

——译者注[7]对此间事情的正确研究，目前可参见河合干雄：《安全神話崩壊のパラドックス》，岩波书店2004年版。有人不安地说，未来地球生物、因而作为其中一员的人类可能会灭绝（所谓难以忽视的真相（An Inconvenient Truth）*）。在行政法上看来，非政府组织一般被作为行政主体，纳入行政法的调整范围，其行为及责任则必受行政法约束。

显然，这里的责任主要涉及的是行政法责任，不包括民事责任。我国专门规范非政府组织的法律比较少，集中表现在对于社团或组织的设立上，进行严格把关，例如《社会团体登记管理条例》第4条予以了体现：社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法明确的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。【摘要】非政府组织是我国社会主义市场经济与政治文明发展的必然产物，要正确培育和引导非政府组织，需要从行政法角度进行新的界定，并进一步规范非政府组织与政府的关系，发挥其社会功能，服务于公共服务建设。应松年教授对于非政府组织的分类为社会团体、民办非企业单位、行业组织三类{4}。

针对非政府组织解散、法院宣告解散和破产等，还需专门法律规定制裁或补救条款，主要针对特定的违法行为，如非政府组织成员之间的自我交易、不当公共募捐等，制裁的手段有罚款、补缴税款甚至强制解体等，还有的国家规定了刑事责任{11}。传统上的非政府组织是作为一项官僚政治项目被推动而实施的，没有给非政府组织留下更多的活动空间。

三是定位为社会自治性组织或团体是区分于政府组织，突出非政府组织的民间性和自治性。政府和非政府组织的合作和协商，是在遵守约定或法律保障的前提下的联合，所以非政府组织的行政法责任还应适度地补充和限制，以维持权利和义务的平衡。尤其十七大以来，政府体制改革的落实，意味着越来越多的非政府组织将分享权力，这对于我国的政治文明的建设将具有重要的作用。所以要在制度上公平、公正、公开，体现民主的基本要义。

这一点在相当程度上限制了非政府组织的政治行动。为此，非政府组织的参与，在没有法律保障的情况下，是如履薄冰，我们应设立相应的免责事由，例如，议员免责一般在宪法中规定，议员在议会内的演讲、辩论或其程序，不得在任何法院之中，或议会外之任何场所，予以弹劾或追诉，非政府组织代表参与公共政策的制定，基于公民基本权利的自由和社会权对国家权力的监督，设立相应的言论免责权，使其不会害怕祸因言生，为民伤己，敢为民生，为民利进行抗争。H. K. Rechenberg认为：非政府组织是指不是由政府或者根据政府之间的协议建立的私人组织，这种私人组织能够在国际事务中以它们的活动起到一定的作用。那么，中国的非政府组织应该如何界定呢？中国非政府组织是社会利益需求的多元化和市场主体的多元化的结果，更是社会主义民主发展的客观需要。

根据《社会团体登记管理条例》及《基金管理条例》等立法来看[2]，非政府组织的权力来源于法律法规规章授权或者委托行为。这些组织在功能上等同于政府组织或者是政府组织的辅助机构，它们在成立宗旨、运作章程、活动经费、行动范围甚至合法性基础等等方面都依赖于政府的指令和支持。

西方对此分两种观点，一是乐观主义，认为非政府组织的广泛发展，有助于普通民众和政治领导人良好政治品行的养成，以及良好的政治社会结构的形成，而它们对于维护民主政治的稳定性一般被认为是相当重要的。至于非政府组织是否应具有行政主体资格，笔者认为，作为公共权力的承受者，应具备行政主体资格，但鉴于我国行政主体资格理论的缺陷，还存在各种分歧。

一般而言，非政府组织参与政府制定的公共政策，只能选择有代表性的非政府组织中的代表性人物，若立法不完善，则可能会排除弱势的非政府组织的发言权。根据该规定，使各种非政府组织会商有关政府部门，可委派代表参加专门机关之讨论。需要说明的是，公共权力的配置出现主体多元化的转变，并非是对政府的挑战和威胁，它能防范国家权力扩张和无节制运用，这正是中国现阶段急需的。[2]我国关于非政府组织的法律法规主要有：《公益事业捐赠法》、《信托法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》、《基金会管理办法》、《社会福利机构管理暂行办法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《律师事务所登记管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所分所登记管理办法》、《国家出资设立的律师事务所管理办法》、《法律援助条例》、《会计师事务所审批和监督暂行办法》、《资产评估机构管理暂行办法》、《人才市场管理规定》、《职业介绍规定》、《认证认可条例》、《专利代理条例》、《商标代理管理办法》、《认证咨询机构管理办法》等等。例如，我国有重要社会影响的非政府组织，如行业组织、研究团体、群众团体等。当我们限制非政府组织行为，并设立严格的法律责任的同时，我们必须要保留适度的空间，让非政府组织能够有效地参与公共政策。

近20年来，很多国际会议之际，同时举办非政府组织论坛也已经成为惯例，将相同议题的团体在会议期间联系在一起，从而有助于网络的建立。为此，在政府引导和激励下，政府抓好监督职责，非政府组织应加强内部民主建设，完善自我约束规范机制。

包括如下：（1）法律约束，包括美国在内的很多发达国家都对非政府组织的政策倡导和游说活动进行了严格限制。这是因为非政府组织的界定仍无法脱离开其自身的特点，非政府组织的自治性就决定了该组织有权对于其自治范围内的事务自行决议并执行，并不受国家权力的干预。

最后，在综合分析所有因素之后制定出公共政策草案，交由相关政府部门和非政府织讨论、修改，直至最后形成一项经多方讨论和共同协商达成的公共政策。（2）资源约束，担心失去政府的资助是很多非政府组织在对待政策倡导和游说问题时采取谨慎态度的重要原因。

近年来，非政府组织通过各种途径，根据公众需求影响政党决策。非政府组织的广泛参与可能不仅很难为这些国家的民主政治建设有所助益，相反，它们还可能成为政治不稳定的重要诱因。随着社会的进步和公民意识的觉醒，我国非政府组织现以三种方式发挥影响力：一是游说。据上分析，可将非组织政府界定为，经国家授权或委托、认可的行使公共权力的社会自治性组织或团体。

二是权力的行使是公共权力，并没有明确区分国家权力和社会权力，这是因为政府的国家行政与非政府公共组织的社会行政共同构成了公共行政。因此，单纯依靠权力来源来进行行政法特色的界定，是无法准确界定非政府组织的。

而且现行情况下，非政府组织存在与国家行政机关行政分权的情况。非政府组织的出现和壮大也成为不可逆转的趋势，要让非政府组织（包括来华的国际非政府组织）扮演什么角色，取决于我国政府对其的定位与监管。

第二，非政府组织的行政法责任应确立免责事项。对于国内的非政府组织之界定，我国行政法学界也出现了不同的概念分歧。

解决此问题的途径有两种：一是引进大陆法系国家的公法人制度，将一部分非政府组织认定为公法人。因此，非政府组织与政府是合作互动的和谐关系，国内非政府组织重新定位，一方面要消除部分非政府组织对政府的依赖性，应逐渐培育自治性、独立性，共同服务于公共事务。这不同于西方市民社会（公共领域）中非政府组织与政府的理性交往活动。从目前对于非政府组织的引导和监督来看，笔者认为，其行政法责任制定也应注意以下几个方面：第一，行政法责任应贯穿非政府组织的产生、发展及消灭。

实际上在非政府组织的运作中，如同其他社团运转一样，会设立、竞争甚至破产，这无疑会涉及民事责任。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围随之扩大{8}。

王名教授认为，非政府组织分为会员制组织和非会员制组织{5}。通常是游说不成功，迫不得已采取游行示威的方式以激发公共舆论，同时向党和政府施压。

同时，资金的获取涉及国家税收政策，对其课税标准及优惠标准，也需要严格限制。因此，非政府组织的概念及类型上，产生了不同的标准，进而产生了概念上的混乱和分歧。